黄河法治文化带的立法现状、问题及对策

黄河是中华民族的母亲河，给中华儿女留下了很多宝贵的文化遗产。黄河法治文化带的建设，既体现了我国全面深化依法治国的基本方略，也有助于实现黄河流域生态环境保护和高质量发展的目标。目前，黄河法治文化带的沿线省份在立法以及管理权限等方面仍有不足。故应坚持构筑黄河法治文化带，以此推动黄河流域生态环境保护和高质量发展。

引言

黄河是中华民族的母亲河，是中华民族和中华文明赖以生存发展的宝贵资源。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。但同时黄河是世界上含沙量最大、自然灾害较为严重的河流之一，历史上曾“三年两决口，百年一改道”，据统计，从先秦到中华人民共和国成立前，黄河下游共决溢1500多次，大的改道26次，影响北达天津、侵袭海河水系，南抵江淮、侵袭淮河水系，严重的黄河水害，给沿岸百姓带来深重灾难。

中华人民共和国成立后，党和国家将治理开发黄河作为国家的一件大事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧抓生态文明建设，明确“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。

2019年9月，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，明确黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。

2021年1月29日，全国人大常委会办公厅举行专题新闻发布会，提出将生态环境保护作为立法的重点领域统筹谋划、扎实推进。

2021年5月11日，第五届丝博会推动黄河流域生态保护和高质量发展论坛在西安举办，论坛指出，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略。

2021年10月，在中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，国务院常务会议通过《中华人民共和国黄河保护法（草案）》背景下，甘肃政法大学以“上下游凝心聚力，共商全流域法治大计；左右岸协同推进，同保母亲河长治久安”为宗旨，召开了首届“黄河保护法治论坛”。

黄河流域是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域。因此，笔者建议构筑黄河流域的法治文化带，主动链接黄河流域上下游各个城市，以此推动黄河流域生态环境保护和高质量发展，让母亲河永葆生机活力。

黄河法治文化带立法的现状

九曲黄河，奔腾向前，以百折不挠的磅礴气势塑造了中华民族自强不息的民族品格，是中华民族坚定文化自信的重要根基。打造黄河法治文化带与长江法治文化带，应做到“两带”共同推进，紧跟时代发展潮流，增强文化自信，讲好中国故事。笔者对目前我国黄河流域法治文化带建设现状进行分析。

河南省率先打造黄河法治文化带

河南省自2008年起，在全国率先尝试打造黄河法治文化带，聚焦“普法长廊集群、示范基地建设、法治文化作品”三大品牌。2020年，“提升河南黄河法治文化带建设水平”被列为河南省政法领域重点工作，同年6月印发《河南黄河法治文化带示范基地创建活动实施方案》。

“河南黄河法治文化带”建成以来，广泛开展宪法、水法、防洪法、河南省黄河防汛条例等普法宣传，开展“黄河法治文化千里行”活动。全省按照“一市一特色、一县一品牌”的总要求，强化与沿黄有关政府及其部门的共商、共建、共享，共建成法治文化示范基地29处、普法成果展览馆4个，普法长廊集聚群53处，推出戏曲、小品、微电影、动漫等原创作品150余部，如微电影《砂场有爱》《拆不掉的恩情》《守护黄河》《新时代黄河谣》等在司法部、水利部、全国普法办获奖，豫剧《吉利故事》、快板《取土风波》、歌曲《我是黄河人》等，广受群众喜爱。

2019年11月，“河南黄河法治文化带”入选全国普法依法治理十大创新案例，被评为第二批全国法治宣传教育基地，是全国最早以带状形式呈现的法治宣传教育基地。“河南黄河法治文化带”成为河南省普法工作叫响全国的一张靓丽名片。

山东省相继实施黄河法治文化带项目

近年来，山东省结合本地发展实际，积极打造黄河法治文化带工程，形成了显著的发展优势。山东省将黄河文化与法治文化的有机融合，依靠黄河流域山东段深厚的文化底蕴与历史人文内涵，大力构建以法律实施为基点，以文明创建为主线，以区域保护为内容的点线面相结合的局面，形成了黄河流域山东段生态环境保护与法治文化创建融为一体共、同迈进的良好态势。

2021年以来，山东省连续出台了《山东省东平湖保护条例》《山东省节约用水条例》《山东省南四湖保护条例》，省人大常委会初次审议省黄河三角洲生态保护条例，构建起山东省黄河流域生态保护和高质量发展地方立法体系的四梁八柱。山东省积极推进“携手清四乱，保护母亲河”专项行动等活动，切实加强保护黄河流域生态环境。

国家层面开展黄河专门立法工作

黄河流域生态保护与高质量发展是重大国家战略。习近平总书记指出，“共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河”。

2005年，国务院参事、清华大学黄河研究中心主任张红武呼吁制定《黄河管理法》，他认为黄河流域管理机构的法律地位、责任与权利在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》等现行法律法规中没有体现，特别是水行政执法地位和行政监督权、处罚权不明确，履行职能时困难重重，致使无法统一管理水资源，水事纠纷不断，水资源浪费及污染严重。与此同时，李国英以全国人大代表身份呼吁制定一部适应黄河保护和治理的专门法律——《黄河法》。

2020年，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国长江保护法》。2021年，黄河保护法草案首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议，同年10月召开的国务院常务会议通过了《中华人民共和国黄河保护法(草案)》。2022年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》。

黄河法治文化带立法存在的主要问题

现行立法体系不够完善

黄河流域范围广，把握黄河流域独特的水情、省情、民情、社情，深刻挖掘黄河流域不同于其他河湖流域的治理需求和立法需求。新时代的黄河立法必须从黄河出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一的总体思路。

在立法方面，国家层面仅有《黄河水量调度条例》加以规范，而沿黄部分省份颁布实施的相关地方性法规和政府规章比较分散，部分规定针对性不强、衔接性不够、协调性不足，黄河流域管理体制难以有效应对黄河流域的高水平保护和高质量发展问题。目前的立法和条例只能作为促进黄河生态环境保护和高质量发展的基础，还需进一步完善国家立法层面的顶层设计。

管理权限模糊不清

黄河流域管理一直存在管理权限不清晰的问题，缺乏系统整体性的制度安排，部分地区仍旧采用“多头管理”“区域管理”的管理方式。在现行管理体制下，黄河各区域之间、部门之间难以形成纵向与横向的协同效应；黄河流域上下游、左右岸各地区在资源开发、治理与保护过程中，存在不少矛盾冲突；黄河流域的生态保护补偿机制亟待完善；黄河治理与保护的信息共享机制有待建立等。

对黄河的治理和利用，自古就是一个持续不断的挑战。黄河是位于中国北方地区的大河，是世界长河之一，中国第二长河，自西向东分别流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南及山东9个省（自治区）。当下，黄河流域各地方行政机关不重视黄河治理中出现的问题，工作划分不清晰，各职能部门陷入“管水量的没有源头、管源头的没有供给、管供给的没有排放，管排放的没有排污”的窘境，流域管理没有形成体系，片段式管理现象严峻。在对《中华人民共和国水法》进行了多次修订后，逐渐明确了流域管理与行政区划管理相结合的管理体制。黄河是我国最重要的河流之一，黄河流域的管理主要由黄河水利委员会负责，但从现实来看，在黄河流域管理中，各地方各部门之间仍然存在管理“错位”和“越位”的问题。

改进黄河法治文化带立法的基本对策

推动黄河法治文化带建设

习近平总书记明确指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。将黄河文化与法治建设有机结合，构筑黄河法治文化带，充分挖掘黄河文化蕴含的时代价值。

黄河流经9个省区，全长约5464千米，总流域面积约79.50万平方千米。要有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，既立足于全流域和生态系统的整体性，又着眼黄河流域上中下游不同地区自然条件千差万别的具体实际，突出全局性、整体性和协同性，点面结合，因地制宜，助力上中下游地区形成合力，更好推动生态环境保护治理，共同抓好大保护，协同推进大治理。要认真学习贯彻习近平总书记视察调研黄河重要指示精神，推动落实“谁执法谁普法”责任制，广泛开展“中国水周”“世界水日”等宣传活动。

融合黄河沿岸法治文化、红色文化和传统文化资源

黄河给中华儿女留下了很多宝贵的文化遗产。据统计，黄河流域9省区拥有世界遗产20处、不可移动文物30余万处、国家级非遗代表性项目649项、国家全域旅游示范区47个、国家5A级旅游景区84个、国家级旅游度假区9个、全国乡村旅游重点村329个、全国红色旅游经典景区85个。河南全国重点文物保护单位已达419处，其中很多文化遗址遍布黄河流域。

黄河流域历史悠久，文化积淀深厚。构筑黄河法治文化带，深入挖掘黄河沿线厚重的历史文化渊源，将法治文化、黄河文化、红色文化、传统文化、区域民俗文化等有机融合，促进黄河流域生态保护与高质量发展。

完善河地合作长效机制，共同做好黄河保护工作

黄河是我国的第二大河流，全长约5464千米，其流域面积，《人民网》载：约752443平方千米，水利部网站《黄河网》则记为：流域总面积为79.5万平方千米（含内流区面积4.2平方千米）。黄河文化源远流长，黄河流域积淀了丰富多样、异彩纷呈的文化遗产资源。因此，我们既要保护好黄河，也要充分开发与利用黄河文化资源，实现黄河生态保护区域一体化协同治理和共同协作发展。立足黄河、带动周边、服务全省、辐射全国，推动黄河法治文化带建设，让黄河法治文化带成为全国普法工作的靓丽名片。

加强黄河法治文化带河地共建工作，促进黄河流域依法治理，推进黄河法治文化带提档升级。在黄河法治文化带进程中，应学习借鉴河南省和山东省打造的“黄河法治文化带”中富有创新性的工作经验，同时结合各地方法治文化发展实际，通力合作，让母亲河焕发出新活力。

结语

用法治方式推进黄河文化建设，既是全面推进依法治国的生动实践，也是推动黄河流域生态保护与高质量发展的重要组成部分。我国目前需要在立法制度、黄河文化、环境立法、社会管理、文化经费保护、群众活动管理等领域，推动黄河法治文化带建设，坚持精细立法，突出地域特色，提高立法效率，以推动黄河文化创造性转化与创新性发展。传统的“要素思维”和“片段管理”无法从根本上解决黄河流域生态保护与高质量发展问题。因此，应树立法治思维、空间思维和系统思维，推进黄河流域协同治理，构筑黄河法治文化带，谱写新时代的“黄河故事”。

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