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中央官制作为政治制度中重要的一环，乃国之大事。皇太极改国号大清后，不断汲取和借鉴汉族优秀的政治制度文化，完善中央官制，体现了其对汉族政治文化的认同。清代中央官制大体承明制，这也是满汉融合在政治上的体现。与此同时，清代中央官制也保留了满族的民族特色，在两种政治文化的碰撞中不断融合，成为有清一代独特的中央官僚体系。
满汉融合的含义与背景
在中国古代，新的王朝通常会继承或沿袭前一朝的政治经济体制，以使新的国家机器迅速运转，发挥统治效力，并逐渐对其进行改革与完善以适应新的国情。明朝是汉族王朝，清朝是满族入主中原建立的王朝。在入关前，清统治者就极为重视汉族文化，清朝的诸多政治体系大多沿袭明朝，是满汉融合的具体体现，史学界称其为“清承明制”，就如同“汉承秦制”那样。
关于满族政权建立的中央官制，在努尔哈赤时期，规定“每五日一次，使诸贝勒大臣聚集衙门议事，是非公断，作为常规”[1]。“凡有所谋，必与执政贝勒大臣共议”[2]。此时是统领固山的贝勒们参与国政，他们是汗王的左膀右臂，是当时中央执政的最高官员，但汗王仍掌握国家政事的最终裁断权。
满族迁入辽沈地区后，内部民族矛盾不断，贫富差距悬殊，生产力落后于中原地区，外部又面临着明朝与蒙古强大势力的威胁。皇太极强调满汉人民“均属一体”，审罪、服役无差别，以此来缓和民族矛盾，并重用汉官，誓要革除弊端，完善政府机构，开创崭新局面。在官制方面，随着清朝统治区域不断扩大，“议政王大臣会议”这种以血缘为纽带而形成的权力中心已经不能适应新的统治形势。同时，皇太极也需要分散和削弱诸王特权，加强汗权，故向汉族学习其先进的官制与文化已是大势所趋。
满汉融合的内容
《清史稿·职官志·序》中记载：“世祖入关，因明遗制，内自阁部，以迄庶司，损益有物，藩部创建，名并七卿，外台督府，任其纷更，著为令甲。”直至清末时，清朝设官大半沿前明旧制的说法仍在流传。但细看其中央官制，虽有沿明之旧，也兼有满俗，有一代独创之特点。
内阁官制大同小异
明洪武十三年（1380），太祖罢中书，废丞相。永乐之后，大学士以五品官入阁办事。《明史》记载：“成祖即位……入内阁者，皆编检讲读之官，不置官署，不得专制诸司，诸司奏事亦不得相关白。”[3]明仁宗时的内阁大学士，品秩在六部尚书、侍郎之下，但因兼尚、侍衔，官至一品、二品，内阁地位大幅度提高，至明中后期成为事实上的宰相，有首辅、次辅、群辅之分。
反观清朝内阁，初称“文馆”，主张“凡事都照《大明会典》行”[4]，宁完我等人结合实际，提出“参汉酌金”的政治主张，改“文馆”为“内三院”（内国史院、内秘书院、内弘文院合称），以辅佐皇帝处理中枢政务。内三院官制如同六部，长官为承政，下有参政、启心郎等官若干名。复定内三院官制，提高长官品级，改称大学士，下设学士、举人等，亦如明制。
入关后，摄政王多尔衮为使朝廷迅速运转，宣布官职皆以明制为准。并作规定：“在京内阁、六部、都察院等衙门官员，俱以原官同满官一体办事。”[5]从明官中选取有能之士委以要职，如被崇祯帝罢免的原内阁大学士冯铨，命其“以大学士原衔入内院佐理机务”[6]。
顺治二年（1645）的清内三院大学士人选与明内阁编制相同，以刚林、希福、祁充格、范文程、李建泰、冯铨、洪承畴为例，对比明永乐朝解缙、胡广、胡俨、黄淮、杨荣、杨士奇、金幼孜入值文渊阁，充当皇帝顾问，仍为七人之数。顺治六年（1649）时，每院设学士、侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲各一人。顺治十五年（1661）改称内阁。大学士加殿、阁衔，称“中和殿大学士”“保和殿大学士”等。
表1 明清内阁的官制对比（由于明清内阁人数变化不一，故不作赘述）
朝代
殿阁名称
长官名与品秩
其他下属官员
下属机构
明
（洪熙年间）
华盖殿、谨身殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁
大学士
（五品）
中书舍人
（从七品）
制敕房、诰敕房
清
（顺治年间）
中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁
大学士 （满一品、汉五品）
满汉复官制
学士（从二品）、侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲、典籍、中书舍人等；协办大学士（乾隆增）
满汉复官制
典籍厅、蒙古房、满本房、汉本房、批本处、稽察房、诰敕房、副本库、满签票处、汉签票处等
大学士，是为协助皇帝批阅奏折、起草诏书而设，最早出现于唐中宗时。满语称为笔特黑达或巴克什（满音bithei da/baksi，意为儒学之士）。明清大学士不同之处在于，清大学士为复职，分满汉两种，僚属相同。
乾隆四年（1739）增设协办大学士，满汉各一人。协办，顾名思义，为大学士之副职。初非额设之官，遇有大学士内廷行走或奉差在外者，才另简人员协办阁务[7]。其品级比大学士低，为从一品，最常由各部尚书兼任。乾隆十三年（1748）裁去中和殿，增设体仁阁，自此成为三殿三阁，大学士也降级为五品。此时的内阁，因大学士品级被降低，办事人员减少，其权任和职责降低。
《明史》记载：“明制，六部分莅天下事，内阁不得侵。至严嵩，始阴挠部权。迨张居正时，部权尽归内阁，逡巡请事如属吏，祖制由此变。”[8]可见明代内阁权力越来越大，而清代内阁只作虚衔，是以加强皇权之需。清代内阁表面上满汉对半，实以满大学士为尊，汉大学士地位较低，只作陪衬。清末，满洲贵族势力衰落，政局动荡，汉大学士地位有所上升，内阁局势稍作扭转，满汉融合之势愈加强烈。
六部官制斟酌损益
明之六部，以吏部为尊。礼、兵、吏、工四部下属衙门各有四司，掌管全国文武官员的黜陟赏罚，以及礼仪、学务、水利等；而户、刑两部各有十三司，掌管各行省的财政与刑罚。六部长官为尚书、侍郎，所属各司有郎中、员郎外、主事者。
清初，皇太极仿照明制“上集诸贝勒大臣议，爰定官制，设立六部”[9]。虽仿明制，内部组织却与明不同。六部各由一名贝勒主政，下设满承政二人，蒙、汉承政各一人。承政之下设参政，为承政副手，每部十四人，满、汉、蒙参用，二者并无实权。顺治元年（1644），裁贝勒主政之习，改承政为尚书，参政为侍郎，六部各设启心郎四人，设笔帖式（满音bithesi，意为文书）以办理文书，满汉分任。笔帖式一职为清代独创，中央各部、院、寺监均有所置，人数众多，名目众多，品级虽低（最高不过六七品，低则八九品），却是满人晋升的捷径之一，得之甚易，故满人趋之若鹜。
明清六部所不同者，可见表2明清六部官制对比（清代户部为十四司，刑部为十八司）。
表2 明清六部的官制对比
朝代
六部长官与品轶
其他下属官员
下属机构
明
尚书（正二品）
郎中、员外郎、主事、司务等
吏部：文选、验封、稽勋、考功四清史司
户部：浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、贵州、云南十三清吏司
侍郎（正三品）
吏部：仪制、祠祭、主客、精膳四清史司
兵部：武选、职方、车驾、武库四清史司
刑部：浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、贵州、云南十三清吏司
工部：营缮、虞衡、都水、屯田四清史司
清
尚书（承政）
（从一品）
满汉复官制
郎中（启心郎）、员外郎、主事、司务、经承等；笔帖式
满汉复官制
户部：山东、山西、河南、江南、江西、福建、浙江、湖广、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州十四清史司
侍郎（参政）
（正二品）
刑部：山东、山西、河南、江西、福建、浙江、湖广、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州、江苏、安徽、奉天、直隶、督辅十八清史司
（其余四部与明制同）
大小九卿架构重叠
明清时期，中央官制有大小九卿之分：六部与都察院、通政司、大理寺为大九卿；詹事府、太常寺、国子监、光禄寺、太仆寺、鸿胪寺、翰林院、尚宝司、顺天府为小九卿。不同于明代，清代大小九卿均为满、汉复职，因而官缺倍增，导致机构重叠，人员壅塞。清代还将六科给事中（原为独立的监察机构，稽查六部及其他衙署）并入都察院，结束了自唐以来台、谏并列的局面。
宗人府明清两代均有，创立于明朝初期，专办皇族私事。清朝宗人府为顺治九年（1652）设。其长官为宗令，身带宗人府印钥，由最受尊重的亲王宗室担任，下设左右宗正、左右宗人，分别由亲王、贝勒等任。宗人府因此被称为宗室贵族之衙门。但宗人府的府丞等人却为汉缺，因需掌校汉文册籍。
在用人方面，清朝一贯是满、蒙、汉参用，但以满人为主，满官的品级比汉官高，人数也比汉官多。光绪朝，国子监祭酒盛昱曾言：“八旗之人不及汉人什百分之一，八旗之京官乃多于汉人数倍。”[10]
清代之独创
理藩院为清代新创的中央行政机构之一，“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚”[11]。其最初与蒙古交往频繁，前身为蒙古衙门，后改名为理藩院，主管内外蒙古、回部和番部事务。清统治者深知民族问题的重要性，理藩院之特创为历代王朝所无，是清代官制最大的优点之一。 理藩院设官与中央各衙门同，长官有尚书、左右侍郎各一人，皆由满人担任，间或有蒙人为之。下属官员皆是满、蒙官缺，无汉缺。并分设六司（旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司），掌管不同事物。
总管内务府衙门“掌上三旗包衣之政令与宫禁之治，凡府属吏户礼兵刑工之事皆掌焉”[12]。其长官为总管内务府大臣，满语称包衣按班或包衣大（booi amban/booi da，译为奴仆首领），专管爱新觉罗家族日常生活及皇室事务，下设七司（广储、掌仪、都虞等），各司有郎中、员外郎、主事、笔帖式等官各若干名。内务府各司职责，分别管理宫廷的宴飨、典礼、服饰等。
清代，皇权达到巅峰，军机处为前代所无。清初，满族亲王大臣享军政大权，随着八旗旗主势力的削弱，议政王大臣会议已形同虚设。为增强皇权，康熙设南书房，夺内阁票拟与议政处之权。“两路军机，朕筹算者久矣，其军需一应事宜，交与怡亲王（允祥），大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理。”[13]故出现了属户部的“军需房”。上至大学士、九卿、督抚、将军，以及提、镇、道、府、州、县、驻外使臣，凡特旨简放者。皆由军机处开单请旨[14]。
军机处职官，有军机大臣、军机章京，均无定额。一般由满汉大学士、尚书、侍郎等官兼任。《清史稿·军机大臣年表》记载，初设军机处时职官为三人，以后有所增加，最多到十一人。军机大臣的任命，按资历深浅、名目有所不同，全由皇帝个人独断。
表3 清代独创的主要机构及其官职
清代独创官制
理藩院
长官：尚书、左右侍郎
各司：郎中、员外郎、主事、笔帖式、经承、司库等
满汉复官制
内务府
长官：总管内务府大臣
各司：郎中、员外郎、主事、笔帖式等
军机处
核心人员：军机大臣、军机章京
其他任职者：按各人资历分别被任命为军机处行走、大臣上行走、大臣上学习行走等。
清代中央官制是多元多轨制，比如综汇国家政务的机关，既有内阁，又有军机处、中书科。大多是在明制基础上加以继承与革新，虽有所调整，但其名称和形式基本与明代相同，是满汉在政治上融合的具体体现。不同之处在于，清代创立了处理民族事务的理藩院、服侍和管理皇家贵族事物的内务府，以及代表着中国古代君主专制到达顶峰的军机处。
正如“清承明制”所指，清代的中央官制大体继承明制，是满族与汉族融合的开始，也是满汉融合在政治上的体现，为现代中国成为统一的多民族国家打下了坚实的基础。
参考文献
[1]满文老档[M].中国第一历史档案馆,中国社会科学院历史研究所,译注.北京:中华书局,1990:36.
[2]清太宗实录:卷7[M].北京:中华书局,1986:21.
[3]张廷玉,等.明史:卷72[M].北京:中华书局,1974:1734.
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[5]清世祖实录:卷5[M].北京:中华书局,1985:58.
[6]赵尔巽,等.清史稿:卷245[M].北京:中华书局,1977.
[7]钦定大清会典事例:卷11[M].北京:商务印书馆,1909:267.
[8]张廷玉,等.明史:卷72[M].北京:中华书局,1974.
[9]清太宗实录:卷9[M].北京:中华书局,1986:11.
[10]刘锦藻.清朝续文献通考:卷95[M].杭州:浙江古籍出版社,2000:8559.
[11]清会典:卷63[M].北京:中华书局,1991:586.
[12]清会典:卷89[M].北京:中华书局,1991:808.
[13]清世宗实录:卷82[M].北京:中华书局,1985.
[14]清会典:卷3[M].北京:中华书局,1991:21.
