关于基建考古工作的阶段性探讨

基本建设考古工作是文物事业的重要组成部分，在推动经济建设、城镇发展，坚定文化自信等方面发挥着不可替代的作用。近些年，国家加大了对文物的保护力度，特别是涉及历史遗迹的基本建设项目，始终秉持“考古先行”的原则，积极促进文物保护与基本建设的协作共赢，取得成效的同时，也凸显出了一些摩擦和矛盾，主要集中于工作模式、经费收取等方面，引发了考古界的高度关注和广泛讨论。现结合实际工作，对目前基本建设考古工作的工作模式、突出问题和建议举措等作详细阐述。

伴随经济的飞速发展，城市建设规模的急速扩张，我国考古工作从主动科研考古逐渐转变为配合基本建设的抢救性考古。基本建设考古工作，是配合基本设施建设而开展的考古调查、勘探、发掘等文物保护工作，它除了受到一般因素的影响，还受到因配合基本建设而产生的地域性、时限性等特殊因素的影响。基建考古工作的开展体现了文物法律法规的贯彻落实，增强了建设单位守法经营的意识，减少了工程建设对文物遗址的影响，为更好地阐述中华优秀传统文化的历史渊源、发展脉络、继承传播发挥了不可替代的作用。近些年，基建考古在业务工作中的占比越来越大，不仅是科研考古的必要补充，更是考古研究机构创收的主要途径，是现在乃至将来一段时期内重要的考古工作。我们应当充分认识基建考古工作日益凸显的重要意义，重视并发挥好文物在经济社会发展中的独特作用，形成保护好、利用好文物资源的社会共识，进一步增强社会公众的文物保护意识。

基建考古工作模式

第一种，普遍采用的传统工作模式。建设单位在取得土地使用权后，向文物行政部门提出考古工作申请，文物行政部门组织有资质的考古机构对建设区域进行考古调查、勘探和发掘工作，考古经费由考古机构参照国家相关标准收取，建设单位在工程建设成本中列支。此种工作模式效率较高，但具有一定的随意性和风险性。首先，考古工作在一定程度上依赖建设单位的自觉性，建设单位出于成本、工期等自身利益考虑隐匿建设情况，导致文物部门很难发现或错过保护时机，文物保护工作显得非常被动。其次，建设单位以分期支付或造价核减为由，单方面削减、拖欠考古经费，造成田野工作停滞，考古机构无法按期、按量完成勘探或发掘工作，致使暴露于野外的文物或遗迹面临被盗毁的威胁。在实际工作中还存在部分建设单位不依法办事的情况，大部分考古机构为事业单位，不具有行政执法权，建设单位先行施工，后委托考古机构进行调查或勘探工作，可能已经造成了周边环境和文物遗迹的破坏，使得考古工作无法展开，进而引发合同纠纷。

第二种，近些年提出的考古前置。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，要求“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”，这是基建考古工作模式的一大创新。考古前置，是土地储备主体或依法取得土地使用权的建设单位，向文物行政部门提出考古调查、勘探申请，文物部门组织考古机构制订文物保护工作计划和经费预算。考古机构将考古经费纳入本单位年度文物保护专项资金预算计划，财政部门对工作经费实行定额或者定项补助的预算管理办法；建设单位也可以直接与考古机构签订合同或协议，工作经费由建设单位汇入地方财政专户，考古机构编制预算申请，实行收支两条线管理，考古经费纳入土地开发成本。考古前置工作模式避免了传统基建考古工作中存在的隐患，实现了“净地”出让，有效保护了文物的安全，为建设单位减轻了成本负担，减少了行政审批事项，缩短了项目建设周期，有效缓解了政府与企业之间的矛盾，也使得考古工作得到了法律保障，激发了考古人员的工作积极性。但就当前各地方政府出台的相关政策来看，一些地方财政部门不认可无考古发掘资质的文保机构，其适用范围仅限于纳入财政预算管理的事业单位，不利于社会力量参与。此外，考古前置模式需要国土资源局、发改委、财政部门等政府部门之间明确分工，达成合作共识，并形成常态化的有效机制，从各方面来看，仅凭文物部门一己之力很难实现。

存在问题

（一）经费性质如何认定

1990年国家文物局、国家计委、财政部颁布的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》，明确将考古机构进行考古调查、勘探、发掘所需的经费列入工程建设成本，考古机构统一开具财政部门印制的行政事业性收费收据，属于事业性收费。1996年国家计委、财政部联合印发了《关于取消部分建设项目收费进一步加强建设项目收费管理的通知》，取消了包括考古调查、勘探、发掘经费在内的48项建设项目收费。1997年财政部、国家文物局出台《关于<文物事业单位财务制度>的通知》，其中第十五条规定事业单位收入包括文物勘探发掘收入，即文物事业单位进行文物勘探、发掘工作取得的收入。2017年修订的《中华人民共和国文物保护法》第十条规定“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算”，该条款将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需的考古调查、勘探、发掘等费用全部纳入地方财政预算，实行统一管理。至此，基建考古经费由财政预算予以保障的模式基本形成。2022年财政部会同国家文物局印发的《文物事业单位财务制度》第二十二条规定“文物事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出”。三十年间，基建考古经费的性质一直处于激烈的变革中，先后经历了行政事业性收费、事业收入、预算内收入三个阶段。目前，基建考古经费的主要来源一是文物保护专项资金，二是建设单位承担。其性质到底是行使社会职能取得的行政性事业收入，还是提供技术服务取得的经营性收入，一直存在争议，更有甚者质疑基建考古属于“乱收费”行为。基建考古经费长期处于尴尬境地。

（二）经费计算标准、费用比例及明细设置尚待调整

1990年，国家文物局、国家计委、财政部联合会签的《关于颁发〈考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法〉的通知》是全国基建考古经费计算的标准性、指导性、唯一性文件，一直沿用至今，其中存在的不足也日渐凸显。第一，民工费、技工费的计算标准仍沿用20世纪90年代的标准，已经不能满足当下市场经济的需求，更新严重滞后。基建考古经费捉襟见肘，导致考古工地无法招录到足够数量或满足技术要求的民工、技工，人员不足严重影响到考古工作进度。第二，前期人工费占比过大，使得后期文物检测、资料整理、报告出版等工作缺少足够的经费支撑，致使出土文物得不到及时修复，造成文物资料数据积压甚至丢失。第三，田野考古津贴是保障考古工作者合法权益的重要内容，通知中这部分的缺失无疑在一定程度上影响了田野一线人员的工作热情，不利于优秀人才的引进和考古队伍的培养。如今，基建考古经费谈判已经成为普遍性的问题，一边是建设单位质疑收费依据的规范性，认为文物保护是可以“讨价还价”的；另一边，考古机构为建设单位垫支经费而产生的审计问题也让考古人员颇感委屈。收费标准滞后是当前基建考古工作面临的最严峻的问题。

（三）经费管理亟待统一和规范，绩效考评长效机制缺失

目前国内的考古机构几乎都是公益一类事业单位，虽然大部分都已将基建考古经费纳入财政预算管理，但在管理和使用上略有不同。主要有财政专项补助收入、事业性收入、经营服务性收入，预算内非税收入和其他工作经费收入五种形式。有的实行财政专项资金管理，财政部门设立基建考古专项项目，采取定额补助的方式，之前由建设单位承担的文物调查、勘探等费用改为在财政专项经费中列支；有的则实行收支两条线，建设单位将考古经费直接打入财政专户，考古机构制定用款计划报请国库，经费收支均由财政部门统一安排。基建考古存在同一行业管理方式差异化的现象，不利于业务工作的横向比较与评估，更不利于文物部门内部相关制度的制定。基建考古经费纳入预算管理后，按照财政预算资金管理要求，需要提前编制下一年度的基建考古计划，由于大多数考古机构无法预知建设规划，对基建考古项目数量和资金只能进行盲目估算，导致预算项目编制缺少前期论证和评估，经费测算不科学、预算项目不准确、支出名目不精细的现象时有发生，给后期预算执行和资金管控带来困扰。在票据使用方面，考古机构采取税票形式收取考古经费，将本应属于财政国库的收入转变为应税收入，扰乱了国家税收统筹计划和征管秩序。此外，基建考古项目绩效评价缺少相对统一的标准和方法，往往只注重资金使用范围、支付进度、完成工作量等数量指标，对经济效益和社会效益等质量指标概念模糊、认识不清，个性指标设置不合理，评价结果不具有可比性，评价体系欠缺[1]。

建议举措

（一）明确经费性质，调整收费标准，增强相关制度的实操性

现行的相关法律法规虽然明确了基建考古经费来源，但对收费性质未作出明确说明，部分地区因此取消了基建考古经费的收取，影响基建考古工作的正常进行。近期，国家文物局正在积极协调有关部门共同研究基本建设考古收费标准和管理方式，将适时调整基本建设考古预算定额内容和标准。各地财政部门、发改委及文物部门应从文物保护和经济建设的实际需求出发，进一步明确基建考古经费的收费性质和收取方式，科学制定行业标准，兼顾地区差异，施行浮动式、动态化管理模式。对基建考古经费的收费项目、标准、使用和管理作出明确的法律规定，保障经费合法收取、合理使用，体现文物工作的严谨性[2]。统筹中央及省级专项资金，建立预算平衡机制，实行资金精细化管理。细化各项工作环节费用标准及依据，科学、合理地设置各费用细项的组成、比例及计算依据等。考虑到部分建设项目规模较大，周期较长，不可预见因素较多，应打破项目年度性限制，可适当延长政府采购合同的服务周期，适度放宽结余资金的使用范围，灵活调剂同类财政专项资金，以便为后期工作提供充分的预留和储备。

（二）加强基建考古经费绩效管理，完善监督考评机制，提高资金透明度和使用效率

强化资金监督管理，优化绩效考评机制，建立整体性、系统性、客观性、公正性的评价体系，实现全方位、全流程、全覆盖的跟踪评审，使绩效评价融入每个考古工作环节。完善经济效益和社会效益的个性指标内容，从促进文化建设，改善民生环境，提高经济贡献率等角度出发，制定具有考古自身专业特性的个性指标[3]。统一绩效目标评价方法和参考标准，确保绩效目标可量化、可评价、可比较，实现资金管理标准化、合理化、精准化。全面实行绩效管理制度，加快绩效监督平台建设，制定项目绩效监控长效机制。围绕年初设定的绩效考评目标，时时跟踪、督导绩效目标的实现程度及预算执行情况，准确掌握工作进展情况、资金使用进度、项目实施和财务管理等情况，及时发现问题，整改问题。

（三）积极推广考古前置。

考古前置又称“先考古，后出让”，是指建设单位进行基本建设工程时，将原来由建设单位获得土地使用权后进行的考古调查、勘探、发掘事项提前到建设单位获得土地使用权前进行，确保土地挂牌出让前已经完成全部文物必要审批手续，真正实现“净地出让”。考古前置给基建考古带来了全新的转变。委托方由建设单位转变为土地储备部门，考古工作提前介入，最大程度地保护了文物的安全，减少了建设单位前期规划审批流程，降低了建设成本，缩短了建设工期，缓解了政府与企业的矛盾。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》提出“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”；2019年，《国家文物局关于进一步加强考古管理的意见》明确提出“积极推动土地储备考古前置工作”；2021年，自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》进一步指明健全“先考古，后出让”政策机制的具体要求。这些文件的陆续出台，为推进考古前置工作提供了政策性依据与具体指导。当前我国部分城市已走在土地储备考古前置工作改革的前列，如北京、郑州、西安、济南、成都、广州等20多个城市相继落实“先考古，后出让”的政策措施。但土地储备考古前置工作改革起步较晚，运行机制尚不成熟，土地储备工作与考古工作难以有机衔接，仍处于探索发展的阶段。各地政府部门应从理顺管理体制机制入手，尽快完善和落实“先考古，后出让”制度，充实相应政策和配套措施，从源头上规范和保障考古前置工作的顺利开展。

聚焦考古百年发展历程，基建考古工作成绩斐然，重大考古新发现层见叠出。为加快考古学科创新，助推经济建设发展，丰富历史文化内涵发挥了重要作用。面对新阶段、新形势、新要求，基建考古工作要始终坚守“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用”“让文物活起来”的文物工作方针，逐步增强文物工作的主动性、计划性和科学性。在新型城镇化建设中，稳步做好文物保护与基本建设的统筹推进工作，完善基建考古经费渠道，健全项目绩效评价长效机制，让考古事业更好地服务于经济社会发展和人民美好生活的需要。基建考古作为社会经济建设、城市发展、人民文化素养提升的主要途径和重要手段，正一步步迈向蓬勃发展的新阶段。

参考文献

[1]赖兰芳.基建考古对社会的重要贡献——以广西为例[J].参花(下),2019(05):81-82.

[2]赖兰芳.浅谈广西基建考古工作的有关问题[J].参花(下),2019(06):109-110.

[3]刘华.完善基建考古经费的几点思考[J].文化产业,2021(03):87-88.